Pas d'équité sans transparence

La crise alimentaire et énergétique qui pousse de grands groupes agro-industriels à s'installer dans de nombreux pays ACP ravive aujourd'hui le problème de la sécurisation foncière des petits exploitants. Enregistrement des droits locaux, baux de longue durée, droits des femmes... les solutions sont diverses, mais longues à mettre en place.

À un moment où on insiste de toutes parts sur le rôle vital de l'agriculture familiale dans la sécurité alimentaire, on assiste dans de nombreux pays ACP à l'installation de grands groupes en quête de terres pour y implanter des cultures industrielles, destinées notamment à la production de biocarburants. Des milliers d'hectares changent de main à la faveur de la crise alimentaire et énergétique mondiale de ces dernières années.

Au nom de la modernité, de nombreux gouvernements sont enclins à soutenir l'agro-business et les investisseurs étrangers au détriment de l'exploitation familiale, jugée encore archaïque et peu productive. Au sud du Mozambique, une firme britannique vise la fabrication de 120 millions de litres d'éthanol par an à partir de 30 000 ha de canne à sucre. Une société chinoise de Macao investit dans le pétrole vert en Angola, en Guinée-Bissau et au Mozambique. Au Sud-Bénin, un groupe sud-africain et malaisien voudrait produire du biodiesel d'huile de palme sur 300 à 400 000 ha. L'Égypte projette de cultiver du maïs et du blé pour sa propre consommation sur 800 000 ha en Ouganda et autant en Éthiopie ; des milliers de familles dans l'incapacité de faire valoir leurs droits, notamment sur des terres pastorales, seront ainsi évincées sans grande compensation. Au Cameroun, la Chine va cultiver 10 000 ha de riz, là encore destiné à satisfaire les besoins de sa propre population.

La taille même de ces projets suggère un rapport de forces très déséquilibré entre de petits exploitants, sans réels moyens de faire valoir leurs droits sur les terres, et de puissants investisseurs. L'insécurité foncière, qui touche la majorité des paysans ACP, risque plus que jamais d'augmenter la pauvreté en marginalisant les groupes les plus vulnérables (femmes, peuples autochtones...). C'est aussi une source potentielle de conflits là où la terre se fait rare. En Afrique, les exemples abondent de conflits meurtriers entre éleveurs et agriculteurs.

L'assurance de pouvoir cultiver paisiblement ses champs ou sa parcelle et d'avoir accès à des pâturages pour ses bêtes est le préalable indispensable au développement agricole. Sans sécurité, les cultivateurs, par exemple, se refusent en bonne logique à investir travail et argent pour améliorer des terres qui peuvent à tout moment leur être retirées.

Un imbroglio juridique

La superposition de droits coutumiers oraux et d'un droit écrit "moderne", héritage des colonisations, est à l'origine de l'imbroglio juridique qui perdure depuis les indépendances dans de nombreux pays. On a dans un premier temps considéré que l'octroi de titres fonciers par l'État, propriétaire légal de l'ensemble des terres, était "la" solution. Lent et coûteux, ce système bureaucratique est globalement inefficace et a eu des effets pervers. La plupart des paysans, non informés et n'ayant pas les moyens de faire immatriculer leurs terres en validant leurs droits ancestraux, se sont retrouvés dans une précarité plus grande encore, aggravée par la corruption de certains agents de l'administration foncière. Des élites urbaines (fonctionnaires ou militaires), fortes de leur pouvoir et de leur connaissance du droit, ont ainsi pu accaparer de vastes territoires en chassant les paysans qui les exploitaient jusque-là.

Le droit, surtout dans les pays francophones, conçoit la privatisation des terres sur le modèle de la propriété individuelle. Ce modèle, avec tous les droits qui s'y rattachent, y compris celui de transmettre et vendre sa terre, s'est révélé peu adapté au contexte des pays ACP. Conjuguée à la croissance démographique, la privatisation peut aboutir à une extrême parcellisation, comme au Rwanda, au Burundi, au sud du Niger et au Ghana. La méconnaissance de l'organisation, souvent communautaire et plus souple, des droits fonciers locaux a conduit à des impasses.

La plupart des études récentes sur le foncier constatent que toute intervention par le haut est vouée à l'échec, d'autant que les autorités ont rarement les moyens de contrôler sur le terrain l'application de règles foncières laborieusement établies.

Plus près du terrain

La reconnaissance juridique des droits locaux coutumiers et la décentralisation de la gestion foncière apparaissent comme des voies plus prometteuses. Certains pays tels le Bénin et Madagascar les ont explorées. L'enregistrement des terres et des droits au niveau villageois est en cours en Éthiopie et au Mozambique. Des bureaux fonciers ont été créés au Botswana.

En effet, éclaircir les droits et établir des frontières physiques s'avère plus simple et moins cher en faisant appel aux connaissances de voisinage. À Madagascar, grâce au système des guichets fonciers, les paysans peuvent désormais se procurer facilement des certificats, rapidement, à un moindre coût et tout près de chez eux. La constatation de l'occupation d'une terre se fait localement dans des réunions publiques et contradictoires dont la population est informée à l'avance. Aux îles Cook, Fidji et en Papouasie- Nouvelle-Guinée, les systèmes de cadastre ont depuis longtemps repris les éléments principaux du régime coutumier.

La participation collective des ruraux est un gage de légitimité et de respect ultérieur des droits fonciers. De plus, les mécanismes traditionnels de résolution des conflits peuvent être utiles en cas de litige. Les nouvelles technologies - entre autres le système mondial de positionnement et les systèmes d'informations géographiques (SIG) - facilitent le repérage des parcelles dont les limites peuvent être discutées à l'échelle locale devant une photo satellite ou un plan en relief. La transmission des données recueillies sur le terrain est, en outre, quasi instantanée.

La preuve de l'occupation d'une terre peut aussi passer par le paiement régulier de l'impôt foncier : en Éthiopie, cela permet aux cultivateurs d'attester de leur utilisation légitime de la terre.

Sécurité pour tous

Cependant, la simple reconnaissance de droits ancestraux n'est pas la solution idéale, car elle peut figer des situations et empêcher certaines minorités et catégories de personnes d'accéder à la terre, en particulier les femmes et les peuples autochtones. Dans les pays ACP, la loi accorde en général aux femmes le droit à la terre. Mais dans la pratique, le plus souvent, les femmes sont seulement autorisées à cultiver les terres de leurs maris, souvent les plus médiocres, et risquent d'être spoliées en cas de veuvage. Réduire cet écart passe par l'information des femmes, mais aussi des hommes, sur l'exercice de ces droits.

L'enregistrement des terres n'est qu'un des moyens de sécurisation foncière. Des contrats et des baux assez longs peuvent aussi permettre aux exploitations familiales de produire et d'investir en sécurité. Dans la région Pacifique, les droits de propriété sont beaucoup moins importants que la sécurité des baux qui confèrent des droits d'utilisation sur de très longues périodes.

La sécurisation des droits fonciers locaux ne dépend pas seulement de la façon dont ils sont définis et protégés formellement par la loi, mais aussi de l'accès à l'information. Les communautés villageoises doivent être informées de leurs droits et de la manière de les faire valoir s'ils sont menacés par un projet. La société civile et singulièrement les organisations paysannes (OP) ont à cet égard un rôle de contre-pouvoir fondamental à jouer. Au Burkina Faso, le Groupe de recherche et d'action sur le foncier (GRAF) s'est ainsi fortement impliqué dans la définition de la Politique nationale de sécurisation foncière (PNSFMR), adoptée en 2007, et dans le suivi de son application dans des zones pilotes. Le Réseau des organisations paysannes et des producteurs agricoles de l'Afrique de l'Ouest (ROPPA) a été récemment chargé de mettre en oeuvre un projet régional de sécurisation foncière des exploitations familiales dans 12 pays d'Afrique de l'Ouest.

Les OP entendent désormais, par leur travail de plaidoyer, être les aiguillons de la bonne gouvernance en matière foncière, car sans transparence, tous les coups sont permis.